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土壤污染防治立法時不我待 追求人與土壤和諧
  • 作者:中國環境報綜合報道    來源:中國環境報    時間:2014/3/8    點擊:1444

“國家針對土壤污染防治的立法刻不容緩!比珖皟蓵逼陂g,全國人大代表、佛山古今來律師事務所主任吳青提交了《關于制定土壤污染防治法的議案》。

  ■專門立法——突出污染物控制

  “為建設美麗中國,應盡快制定土壤污染防治法!弊鳛橐幻珖舜蟠,盡管吳青是新當選的,但她對環保比較熟悉。

  早在當廣東省人大代表時,吳青便對土壤污染問題做過深入調研。當選全國人大代表后,她花了兩個多月時間進行調研,最終由她牽頭形成了《制定土壤污染防治法》的立法議案。

  在議案調研過程中,吳青從環境保護部發布的《環境保護“十二五”規劃》、國務院印發的《近期土壤環境保護及綜合治理工作安排》等文件中感受到土壤污染的現狀不容樂觀。

  “最大的問題在于,現行有關土壤污染防治的法律法規分散而不成體系,缺乏針對性,可操作性不強!眳乔嗾J為,我國《憲法》、《侵權責任法》、《刑法》、《農業法》、《環境保護法》、《土地管理法》等主要針對農業用土壤污染防治,均未全面覆蓋各類用地保護。此外,現行涉及土壤污染防治的法律法規局限性較大,大多是宣示性、鼓勵性的條文,可操作性不強。對于污染土壤要承擔什么法律責任,也沒有明確規定。

  在吳青提交的《制定土壤污染防治法》議案中,她特別提出建議,專門立法一要突出對污染物的控制,包括固體廢棄物、農藥化肥、放射性物質、危險化學品等;二要突出風險監控;三要建立土壤治理和修復制度。

  同時,吳青對土壤污染防治的步驟也給出了自己的建議:首先要對土壤進行分類,按照農業用地、工業用地、商業用地等不同類別制定相應的標準,比如重金屬不能超過設定指標等;第二步是對土壤的污染情況進行評估,之后才是建立土壤監管體系、對土壤污染進行治理和修復。

  ■立法草案——追求人與土壤和諧

  經過深入調研論證,吳青這次不僅帶來了《關于制定土壤污染防治法的議案》,還帶來長達7000多字、共6章62條的草案建議稿。

  吳青認為,在這部法律的總則部分,應明確本法的立法目的以保護人體健康、保障土壤資源的可持續利用為基本目標;以追求人與土壤的和諧為最終目標;驹瓌t是保護優先、防治結合、風險管控、確保安全。

  關于土壤污染防治的制度建設,吳青建議建立以下制度:

  ——土壤污染標準制度。除現有的標準外,制訂、修改、完善農業用地土壤標準、工業用地土壤標準、商業用地土壤標準及居住用地土壤標準。

  ——清潔生產制度。工業生產活動產生的污染是土壤污染的主要來源,因此要建立清潔生產制度,控制污染源,這是避免土壤污染切實可行的方法。

  ——土壤污染風險評估制度。主要包括土地規劃使用要進行的土壤污染風險評估、土地周圍建設項目在動工和投產前進行的土壤污染風險評估。

  ——土壤污染監測制度。根據土壤污染途徑的特殊性,全面掌握水污染、大氣污染的信息,及時掌握污染情況并采取措施預防土壤污染。

  ——土壤治理與修復制度。對已經污染的土壤,由相關具有資質的公司進行土壤修復,未經修復的土壤不得進行開發與使用。

  ——土壤污染應急制度。土壤污染防治部門需對突發性的土壤污染情況進行應急處理,以使污染程度及其危害控制在最低水平。

  ——公眾參與制度。各級環保部門要定期公布土壤的具體情況,包括土壤受污染的情況、改良土壤質量和防治土壤污染的具體建議。要保證公眾對有關影響土地環境活動的決策參與權,鼓勵公眾參與到具體防范土壤污染的工作中。要擴大公眾的監督權,對于相關行政主管部門及其執法人員偏袒企業、放任土壤污染的現象,鼓勵公眾通過檢舉、監督等手段對其進監督。

  ■當務之急——盡快修訂土壤環境質量標準

  “當務之急是盡快修訂土壤環境質量標準!边@是吳青發出的又一個急促的呼聲。

  我國現行《土壤環境質量標準》是于1995年制定的,目前已大大滯后于經濟社會發展,而且主要針對的是農田。

  吳青建議,在對全國的土壤情況進行普查及系統統計的基礎上,按照不同的土壤特性進行分類,針對不同類型的土壤制定不同的土壤環境質量標準。比如,居住用地、商業用地、工業用地都應該涵蓋進來,分類設置標準;重金屬、有毒化學物質等含量超過一定比例,就界定為污染。

  ■全力以赴——光提建議力度不夠

  吳青認為,立法整治土壤污染已刻不容緩!耙嫱苿油寥牢廴痉乐,必須從立法高度來推動,光提建議,力度不夠!

  她認為,目前有關食品安全、環境侵權等問題不斷出現,即使從現在開始啟動立法,還要經過論證和調研階段,最快2016年或2017年能出臺這部法律,就已經非常了不起了!氨緦萌纹趦,我將全力以赴,推動土壤污染防治立法,早一年是一年,早一天是一天,為社會做點實事!

  ■現場直擊——大家排隊等著輪簽

  “議案一提出來,大家都說好,這個應該提!被貞浧鹦〗M議案說明會上代表們對這份立法議案熱烈響應的情景,吳青顯得十分激動。

  按照全國人民代表大會組織法規定,必須有一個代表團或者三十名以上的代表聯名,才可以向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權范圍內的議案。

  吳青說,在她的議案說明會召開之后,不少人大代表即刻表示也要出一分力,對議案進行附議。當中既有廣東省一級部門領導,還有佛山、潮州、江門、汕尾、梅州、陽江等6市市長,以及多名普通代表。

  “我們佛山的市長劉悅倫等6個市長都附議這個議案,大家在那里排隊等著輪簽,我真的很感動!眳乔嗾f。最終,這份立法議案收集到30多名代表的附議,順利向大會議案組提交。

  對此,全國人大代表、汕尾市市長吳紫驪則表示,加強環境保護和管理,是我們目前面對的一個重要課題,所以,有利于推進加強資源環境管理的議案、建議都是應該支持的。

  “土地和水、空氣一樣重要,立法防治污染非常迫切!弊h案聯名人之一、廣東省發改委主任李春洪說,目前大氣和水的污染都已經有了針對性的防治法規,但是土壤污染防治這方面的立法還是一片空白!跋M珖舜竽苤匾曔@份議案,盡快啟動立法工作,我們整個廣東團的代表都很期待。

  全國“兩會”開幕前夕,關于今年政協一號提案究竟會花落誰家,曾引發了社會各方的多種猜想,“城鎮化”、“大氣污染”等均有望成為一號提案,但最終九三學社中央提交的《關于加強綠色農業發展的建議》被列為今年的一號提案。

  一號提案凸顯“綠色農業”,同時也涉及土壤污染治理。提案指出,“總體來看,我國大部分地區農業的發展模式還很粗放,存在著資源消耗大、浪費嚴重、污染加劇等突出問題!

  對于污染現狀,提案指出,根據第一次全國污染源普查報告,2007年全國農業源的化學需氧量排放量超過1320萬噸,占全國排放總量的43.7%,農業源中總氮和總磷排放量分別超過270萬噸和28萬噸,占全國排放總量的57.2%和67.4%。農業部最近幾年的典型調查和定位監測表明,目前農業面源污染已經成為水環境污染的重要原因。全國耕地重金屬污染面積不容忽視,其中大城市、工礦區周邊情況較為嚴重。這一提案警示我們,加強土壤污染治理刻不容緩,要深刻認識目前嚴峻的土壤環境形勢,加強領導,采取綜合措施大力治理,確保土壤和人民健康安全。

  新聞鏈接

  土壤污染防治立法進程加快

為加強我國土壤污染防治工作,自2006年起,我國《土壤污染防治法(專家組草案)》的研究和準備工作開始啟動。2012年9月,國家相關部門成立《中國土壤污染防治法》(草案)立法小組。

  據悉,專家組思路幾經調整,最終確定了以“治”為重點,“防治兼顧”的立法方向!吨袊寥牢廴痉乐畏ā凡莅傅膬热輰⒓性诮ⅰ拔廴就寥罊n案制度”和“污染土壤管制區和整治區”上,將要建立土壤污染控制區,確定什么樣的土地適合種植,什么樣的適合居住或者作倉庫。同時,還規范了土壤整治和再利用的相關要求。

  2013年1月28日,國務院辦公廳發布《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》文件,提出完善法規政策,逐步建立土壤環境保護政策、法規和標準體系。文件指出,“我國土壤環境狀況總體仍不容樂觀,必須引起高度重視!蔽募鞔_要求“完善法規政策”,“應研究起草土壤環境保護專門法規,制定農用地和集中式飲用水水源地土壤環境保護、新增建設用地土壤環境調查、被污染地塊環境監管等管理辦法!

  上述文件釋放出重要信號,各界呼吁多年的土壤污染防治立法終于得到國家層面的公開表態。

背景資料

  國內·現狀

  我國目前還沒有一部專門針對土壤污染防治的法律。針對土壤問題,重慶、北京等地已經出臺了一系列地方法規和文件,但是國家還沒有專門立法。土壤也并沒有作為一種環境要素,充分體現在我國現行的《環境保護法》當中。

  目前,我國涉及土壤保護的法律法規主要有《憲法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《基本農田保護法》、《農藥安全使用標準》、《農用污泥中污染物控制標準》、《農田灌溉水質標準》以及《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。另外,為了貫徹《環境保護法》,防止土壤污染,保護生態環境,我國于1995年制定了《土壤環境質量標準》。

  然而,這些法律法規對土壤污染防治都只做了原則性的規定,并且分散而不系統,缺乏具有可操作性的細則和有威懾力的責任追究條款。

  現有土壤保護標準體系存在的問題主要表現為:可行性低,如《土壤環境質量標準》中污染物指標偏少,缺少有機物指標,無法滿足土壤污染控制和農產品質量安全的要求,且未考慮土壤種類和母質復雜性,在全國范圍內統一以總量為基礎;缺乏居住、工業建設項目中相關的土壤環境質量現狀評價依據標準,缺乏居住、農田、采礦用地環境質量風險評價基準。

  與現行環境法律中體系性較好的大氣、水、海洋污染防治法律相比,我國還沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系,包括法律法規與管理體系、標準體系、監測監控體系、土壤修復技術體系等。

  國外·借鑒

  綜觀世界上許多國家,都曾面臨過與我們當前同樣的狀況。面對法律的缺失,一些國家及時制定了專門的土壤污染控制法。

  美國——

  污染事件:美國胡克化學公司于1942年~1953年間,在紐約州拉夫運河中棄置了2.18萬噸化學廢物。運河被填埋后,便成了一片廣闊土地,隨后被出售建造了學校,周圍也發展成為居民區。然而到20世紀70年代末,地下的化學廢物滲出形成毒氣釋放,嚴重危害當地居民健康,成為轟動全美的“拉夫運河事件”。

  強大的社會輿論壓力下,美國國會于1980年制定了《綜合環境應對賠償責任法》,批準設立污染場地管理與修復基金,即超級基金,這一法案也因此被稱為《超級基金法》。

  超級基金法責令責任者對污染特別嚴重的場地進行修復;對找不到責任者或責任者沒有修復能力的,由超級基金來支付污染場地修復費用;對不愿支付修復費用或當時尚未找到責任者的場地,可由超級基金先支付污染場地修復費用,再由相關部門向責任者追討。

  為保障超級基金制度的實施,美國政府于1986年通過了《超級基金修正與再授權法》,進一步要求修復行動必須達到的相關標準。

  針對環境問題發展過程中出現的新問題,美國又陸續頒布了一些補充法案。2002年,美國頒布《棕色地塊法》,將污染責任和現在的開發商分開,再通過折價,讓開發商有獲利的空間,從而促使社會資本介入棕色地塊進行修復。

  在我國,重慶市也曾醞釀吸引社會資本的機制,計劃將所有棕色地塊打包,交給一家公司上市運作。

  北京大學環境學院博士陽平堅指出,在這方面,美國對于中國的最大啟示是法律先行,且嚴格執法!胺沙雠_后,資金要落實。美國甚至會把資金的來源和額度寫在法律條款中,使得執法過程有財力和物力作為支撐!

  日本——

  污染事件:1956年,日本神通川下游出現一種全身骨痛的病。直到1961年才查明,這種病與日本神岡煉鋅廠排放的含鎘廢水有關,含鎘廢水澆灌的大米被當地居民長期食用,引發“痛痛病”。截至1979年,這一公害事件先后導致80多人死亡,間接受害人數更多,經濟損失也超過20多億日元。

  在經歷了土壤污染帶來的巨大危害后,日本于1970年頒布了《農業用地土壤污染防治法》;1991年制定了《土壤污染環境標準》;1999年環境廳制定了《關于土壤、地下水污染調查對策方針》,實施《環境影響評價法》,將土壤環境納入評估范圍;2002年頒布了《土壤污染對策法》。

  日本《土壤污染對策法》,對調查的地域范圍、超標地域的確定,以及治理措施、調查機構、支援體系、報告及檢查制度、懲罰條款進行了規定,并規定了成為土壤污染調查對象的土地條件及消除污染的土地基準等。這一法案運用環境風險應對的觀點,對工廠、企業廢止和轉產及進行城市再開發等事業時產生的土壤污染進行了約束。進一步加強了對預防原則、政府職責、土地標準的劃分、激勵機制等的規定。

  在法律責任方面,日本對責任主體及實現方式都作了相應的規定。如日本《農業用地土壤污染防治法》第十七條規定“拒絕、妨礙或回避第十三條第一款規定的調查、測定或采集樣品者,處3萬日元以下的罰金”;“法人的代表人、法人或自然人的代理人、使用人及其他從業人員,實施了與其法人或自然人的業務有關的前款的違法行為時,除處罰行為人外,對其法人或自然人也要處以同款的罰金刑”。

上述土壤污染防治立法的成功經驗,無論是對我國土壤污染防治立法模式的選擇,還是對我國土壤污染防治立法體系和具體制度的建構,都具有重要啟示意義。

  土壤污染主要因素有哪些?

  1.工業排放的廢氣、廢水、廢渣。工業“三廢”未經處理或處理不當直接排放,將會污染土壤。

  2.污水灌溉。不少地區用污水灌溉農田,且多數污水未經處理,所含重金屬及有毒、有害物質會在土壤中累積,造成嚴重后果。

  3.農藥、化肥等化學制品。許多地區單純為了提高糧食產量,大量使用農藥、化肥等化學制品,造成土壤過酸,使土壤的團粒結構遭到破壞,導致土壤板結。

  4.重金屬污染。使用含有重金屬的廢水進行灌溉是重金屬進入土壤的一個重要途徑。重金屬進入土壤的另一條途徑是隨大氣沉降落入土壤。

  5.非降解農膜的大面積使用。殘留在土壤中的農膜阻礙了土壤水分和氣體的交換,破壞土壤的物理性狀,甚至使土壤性質改變到不宜耕作。

  中國環境報綜合報道

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